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以市場化運作放大政府投資杠桿效應 ---山東省推進政府引導基金工作紀實

設立政府引導基金,是財政專項資金管理使用方式的重大變革。

一年來,山東省發起設立了資本市場發展、天使投資、科技成果轉化等19個方向的政府引導基金,參股設立51只子基金,初步形成了具有不同政策導向、不同投資偏好的基金群。同時,建成了初具規模的基金投資備選項目庫,目前僅省級項目庫中的項目就達4000多個,投資總規模達6000多億元。

基金投資運作進展迅速,其中,天使投資引導基金參股子基金已實現項目投資20個;齊魯中泰資本管理公司受托管理的兩只子基金,分別完成子基金年均投資額的88%和51%。

“開局良好、初見成效。”山東省財政廳廳長于國安評價政府引導基金工作時說,政府部門由原來直接定項目、分資金,改為制定規劃、提供服務和加強監管,以市場化運作放大政府投資杠桿效應,既為市場“騰了位”,也為廉政“強了身”。

 

“19+51”基金群格局初步形成

 

長期以來,各級政府對產業的扶持主要采取專項資金方式,由政府相關主管部門直接操作。雖然這種方式比較快捷,但政府部門在直接對接項目時缺乏對投資項目的專業評審,導致資金使用效益不高、權力尋租的現象也時有發生。

2014年年底,山東省對此“動刀”。省政府印發專門的指導意見和管理辦法,確定自2015年起至2017年,省級財政預算安排支持工業、服務業、農業產業、科技創新等領域的專項資金,每年拿出30%左右的比例,用于設立政府引導基金。要求引導基金實現的收益或退出資金,原則上要繼續用于補充引導基金,實現滾動發展。

在此基礎上,山東省積極探索建立財政投入、國資收益、基金增值和社會資本投資及捐助等多渠道并舉的引導基金滾動投入機制。

于國安介紹,目前,山東省級已支持設立了19只政府引導基金,參股設立了51只子基金,初步形成具有不同政策導向、不同投資偏好的“19+51”的母子基金群。

———支持城鎮化基礎設施建設方面:主要包括PPP發展基金和城鎮化投資引導基金。PPP發展基金總規模為1200億元,參股設立了12只子基金;城鎮化投資引導基金參股設立2只子基金,基金規模達到100億元。

———支持產業發展方面:包括現代農業產業發展引導基金、工業轉型升級引導基金、信息產業發展引導基金等12只引導基金,已參股設立21只子基金,基金總規模達到79.5億元。

———支持天使投資及科技創新方面:包括天使投資引導基金、科技成果轉化引導基金、新興產業創業投資引導基金等3只引導基金,已參股設立13只子基金,基金總規模達到22.5億元。

———支持金融及資本市場發展方面:包括資本市場發展引導基金、融資性擔保機構股權投資引導基金等2只引導基金,已參股設立3只子基金,基金總規模達到22億元。

山東省財金投資集團是省政府確定的省級引導基金管理公司,根據授權代行出資人職責,負責引導基金經營管理的具體實施。集團董事長李國健表示,公司初步形成了“4+N”的引導基金發展規劃:一是和部門合作的省級股權投資引導基金;二是PPP發展基金;三是正在研究設立的產業發展引導基金;四是自主發起設立的產業直投基金。除此之外,還有一些具有特殊作用的引導基金,包括融資性擔保機構股權投資基金、參股的重大基礎設施建設基金等。

據介紹,這些基金主要分布在城鎮化基礎設施建設、產業發展、天使投資及科技創新、金融及資本市場發展四大領域,其中,僅支持產業發展方面,就有包括現代農業產業發展引導基金、工業轉型升級引導基金、信息產業發展引導基金等12只引導基金,已參股設立21只子基金,基金總規模達到79.5億元。

專門從事機械式立體停車設備的研發、制造、安裝和維護等業務的高新技術企業———大洋泊車股份有限公司,就是政府引導基金投資的項目之一。

“我們公司能垂直地下施工,建造40多層的立體車庫,這項技術不光在國內,在全球也是領先水平。還有,拐彎抹角的地方我們公司都能因地制宜建造立體車庫。”該公司副總經理陳有剛告訴記者。

2015年12月底,山東中泰齊東信息產業發展投資中心和山東中泰齊東世華節能投資中心兩只政府引導基金參股基金分別向大洋泊車投資2300萬元和2000萬元,認購541萬股,占總股本的5.63%。

陳有剛表示,獲得資金支持后,公司加強產業鏈建設,提升有效產能;加大研發投入,通過科技創新,進一步鞏固企業在立體停車設備行業的國內領先地位和核心競爭優勢;同時,優化公司資本負債結構,還對省內外同業企業進行整合并購,有效盤活存量資源,壯大了企業實力。

 

全部市場化規范運作

 

今年5月27日,山東省財政廳會同有關部門組織召開“省級政府引導基金投資推進座談會”,省發改委、經信委等部門向50家基金管理機構集中推介了151個重點項目。

“需要說明的是,政府部門推薦的項目,只是投資項目選項,用或是不用、投還是不投,任何機構都不能干預,完全由基金管理機構按照企業內部管理程序自主決策。”山東省財政廳政府引導基金辦公室主任宋杰說。

一年多來,山東省先后出臺了《運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》《股權投資引導基金管理暫行辦法》等一系列配套辦法,形成了富有山東特點的政府引導基金管理框架體系,為基金的設立運作提供了制度保障。

為切實規范引導基金運作管理,山東省成立引導基金決策委員會,主任由常務副省長擔任。引導基金年度投資總體方案、確定擬參股子基金及其管理團隊、引導基金收益分配等重大事項,均由決策委員會研究決策。

在基金募集上,規定引導基金參股不控股,不獨資發起設立股權投資企業,出資額原則上不超過子基金注冊資本或承諾出資額的25%。

在遴選子基金管理機構環節,組織投資、財務、法律等相關領域專家,組成評審委員會進行獨立評審,并委托第三方機構開展盡職調查和入股談判,讓專業的人做專業的事。

不干預也不是放手不管。李國健介紹,財金集團通過建立完善管理制度,初步形成了“2+3+7+1”的引導基金風險防控制度體系。一是制定兩個指導性意見,即加強引導基金宣傳工作的意見和加強項目投資風險防范管理工作的意見。二是制定了合伙協議、委托管理協議、資金托管協議三個標準化、規范化的文件,將引導基金利益訴求、風險管控機制嵌入協議文本,降低引導基金運作風險。三是陸續研究制定了機構聘用、盡職調查、代表委派、協議談判、托管銀行招標等七個管理辦法。辦法基本覆蓋了引導基金管理整個業務流程和重點業務范圍。四是形成引導基金工作流程。在以上制度建設基礎上,公司著手研究制定引導基金運作工作流程,確保引導基金規范運作、風險可控。

雖然政府引導基金名為“政府”,但均為完全市場化操作,基金根據市場利益投向項目。

“‘讓行業龍頭成為投資對象,讓投資對象成為行業龍頭’是我們的口號。”齊魯中泰資本管理有限公司總裁劉玉星接受記者采訪時表示,“我們的錢是帶著思想來的。我們選擇項目有三個原則:一是有‘想干事、能干事、干成事’的企業管理團隊;二是有核心技術、能形成核心競爭力的企業;三是企業能為產業鏈條提供增值服務。我們的項目報告就有200多頁十幾萬字,要最大程度保證出資人的利益,降低投資的風險。”

 

加強績效評價獎優罰劣

 

為有效調動廣大基金管理機構的積極性、能動性,省基金辦會同有關部門,根據去年發布的基金績效評價管理暫行辦法,進一步完善評價機制。主要評價目標完成程度和過程績效,引導基金杠桿撬動作用越大、投資進度越快、政府調控意圖體現得越好,得分就越高。

“我們實行了引導基金和子基金運行情況定期報告制度,密切跟蹤子基金經營和財務狀況。建立了引導基金投資止損機制,對存在未按章程約定投資等違規行為的子基金,引導基金可提前退出。同時,對不同投向的引導基金,制定了差異化、可操作的政策目標。”宋杰告訴記者。

山東同科供應鏈股份有限公司獲得山東信息產業發展引導基金出資3600萬元,該公司副總經理張詠強告訴記者,獲得資金用于加大軟硬件投入力度,提升倉儲管理系統、業務管理系統和電子商務系統運營水平等。“政府引導基金進入后,有利于提升公司品牌聲譽度,對拓展公司市場領域、資本市場融資等產生積極推動作用。”

宋杰說,像這樣投資比較快的基金,將被賦予較高的分值權重,“基金投資進度”作為年度評價的核心指標。同時,績效評價結果也會得到運用。

對引導基金年度評價得分較高的,適當增加以后年度引導基金預算安排規模;得分較低的,將相應減少相關引導基金預算額度。對基金投資進度較快,且超過投資期內年均認繳額60%的,省財政將給予子基金管理機構20萬元的一次性獎勵;超過80%的,給予子基金管理機構50萬元的一次性獎勵。

對基金投資種子期小微企業、現代農業以及城鎮基礎設施等公益項目,引導基金可將享有增值收益的50%、40%、20%分別讓渡給社會資本出資人。其中,投資脫貧任務重點縣境內的企業和項目,引導基金讓利比例由40%提高到70%;投資到省定貧困村的,讓利比例提高到100%。

有激勵就要有約束。對于運作進度慢、投資效率低的基金,也將加大懲戒力度,做到獎優罰劣、獎懲分明。子基金方案確認后超過1年未按規定程序和時間要求完成設立手續的,引導基金將直接退出。

引導基金撥付子基金賬戶超過6個月,基金未開展實際投資業務的,要約談基金管理團隊負責人并重點進行督導;超過1年未開展投資業務的,引導基金將直接退出。對年內未能實現投資或實際投資比例較低的,引導基金今后原則上不再對該基金給予滾動參股扶持。建立基金管理機構“負面清單”,對于頻繁變更出資計劃、未能及時實現投資業務的,引導基金將不再與其管理團隊合作等。

于國安表示,政府引導基金作為一個新興領域,在制度建設、政策措施、行業監管等方面,還要結合形勢發展需要及時改進、不斷優化。在加強行業監管方面,也要采取行業自律和他律相結合的辦法,加強基金信用體系建設。“同時,建立健全協調配合機制,用好、用準、用活股權投資引導基金這一政策創新工具,不斷增強山東經濟發展新動能。”

 

《中國財經報》頭版刊登《以市場化運作放大政府投資杠桿效應》

                      ——山東省推進政府引導基金工作紀實


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