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一場財政支持實體經濟的變革“大戲”——山東省省級政府引導基金發展紀實

今年6月,山東省省級政府引導基金迎來第一個退出項目,投資回報率達到了75.5%;

  7月,山東省股權投資引導基金在國內知名股權投資服務機構發布的2016年中國政府引導基金20強排行榜中,名列全國第二;

  ……

  經歷了兩年多的辛勤“耕耘”后,山東省政府引導基金迎來了收獲的季節,捷報頻傳。

  作為山東省政府引導基金發展的親歷者,山東省財政廳副廳長高劍鋒告訴記者,2014年底,山東省委省政府把創新財政資金分配方式作為全面深化財稅體制改革的一項重要內容,通過設立政府引導基金吸引金融與社會資本支持產業轉型升級和實體經濟發展,在推動全省穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等方面,發揮了積極作用,取得了明顯成效。

  據統計,到目前為止,山東省政府引導基金共參股設立子基金46只,認繳規模達到1276億元,參股子基金累計實現投資項目167個,投資額182億元,拉動其他金融和社會資本投資1160億元,為經濟社會發展注入了強勁動力,成為實施供給側結構性改革、加快新舊動能轉換的重要抓手。

  創新財政支出方式,變行政性分配為市場化運作

  2014年11月,山東省政府出臺《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》《省級股權投資基金管理暫行辦法》,拉開了政府引導基金發展的序幕。2015年,山東省財政從支持工業、服務業、農業產業、科技創新等領域的專項資金中拿出30%左右用于增加引導基金規模,主要通過參股方式,與省內外社會資本及其他政府資金合作設立各類子基金。

  在資金來源上,當前山東省省級股權投資引導基金的資金來源于省級財政預算安排用于支持產業發展和科技創新等領域的專項資金。

  在機構設置上,山東省成立了引導基金決策委員會,負責確定引導基金的資金籌集、支持方向,協調解決引導基金管理中的重大事項,并把引導基金管理辦公室設在山東省財政廳。

  在運作模式上,省級政府引導基金以參股形式支持設立子基金,成為基金中的基金(FOF基金)。在參股設立子基金中,由山東省財政廳代表省政府履行引導基金出資人職責,山東省財金投資集團有限公司(以下簡稱“財金集團”)根據授權代行出資人職責。

  “與傳統的財政專款相比,采取政府引導基金方式來支持經濟發展,作用更大,效果更好。”高劍鋒表示,政府引導基金主要通過股權投資方式,把分散在各個方面投向競爭性領域的財政專項資金集中起來,變行政安排為市場運作,變無償投入為有償使用,變直接投資為間接引導,變單一扶持為綜合扶持,通過發揮財政資金的激勵引導和杠桿放大效應,切實提升公共資源配置效率。

  山東省財政廳政府引導基金管理辦公室主任宋杰告訴記者,在股權分配上,政府引導基金堅持參股不控股,不獨資發起設立股權投資企業,省級引導基金股份一般不超過25%,并允許省、市、縣各級政府共同出資扶持子基金,但共同出資比例一般不超過子基金注冊資本或承諾出資額的40%。子基金按照市場化方式獨立運作,引導基金及政府相關部門不參與其日常管理和項目決策,由專業的基金管理人進行日常運作。

  在基金運作上,山東省財政廳出臺專門文件,賦予了財金集團“公開征集、統一受理、初步審查、盡職調查、入股談判、簽訂協議、投后監管”等多項具體管理職責。

  在公開征集階段,財金集團先面向社會公開征集基金管理人,之后,統一受理申請機構子基金設立方案,對方案進行初審后上報給山東省財政廳。山東省財政廳組織投資、會計、法律等相關領域專家和有關省直部門(單位)代表,組成評審委員會,對方案進行獨立評審,確定進入下一環節名單。財金集團組織第三方中介機構進行盡職調查,對基金方案、基金主發起人及管理團隊深入摸底。

  在上報審批階段,財金集團根據第三方出具的盡職調查報告擬定出資建議書,山東省財政廳根據出資建議書和盡職調查報告提出引導基金出資計劃草案,提交決策委員會進行投資決策。經公開公示后,確定省級引導基金參股子基金。財金集團與基金發起人及其他合伙人開展協議談判,對收益分配、門檻收益率、退出機制等細節問題予以明確,以財金集團的名義與對方簽訂投資協議。子基金成立后,進入后續投后監管階段。

  突出頂層設計,制度建設走在全國前列

  “政府引導基金作為一項新生事物,突出頂層設計,從制度層面進行設計規范尤為必要。”宋杰告訴記者,2014年以來,山東省針對政府引導基金出臺了20多項制度辦法,省政府直接發文就有4份。山東省政府引導基金制度建設,得到了財政部和工信部的充分肯定,并在國家有關會議上做了經驗介紹。

  2014年11月,山東省政府出臺了《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》《省級股權投資引導基金管理暫行辦法》,針對山東省股權投資基金等私募基金發展相對滯后、資本市場發育不夠充分、企業融資渠道和手段較為單一等問題,積極探索運用政府引導基金促進股權投資加快發展,進一步拓寬實體經濟融資渠道,推動轉方式、調結構。

  上述意見和辦法明確了管理機構及職責、投資運作與收益分配、風險控制與監督管理等細則。山東省財政廳代表省政府履行引導基金出資人職責,山東省經濟開發投資公司(財金集團前身)根據授權代行出資人職責,山東省金融工作辦公室作為省政府金融管理部門,負責指導監督引導基金管理公司的經營管理。

  為促進基金加快投資、提質增效,更好地支持產業發展和基礎設施建設,2016年山東省又進一步研究出臺了《推動資本市場發展和重點產業轉型升級財政政策措施》《加快省級政府引導基金投資運作若干政策措施》。

  在政策措施方面,要求整合功能相同、投資領域相近的引導基金,將現有引導基金優化為科技成果轉化、資本市場發展、新興產業發展、現代農業發展、工業轉型升級、服務業創新、公共基礎設施建設等若干投資方向;在提高基金運作專業化水平、推動基金加快出資、鼓勵引導基金交叉投資、建立基金管理運作容錯機制等問題上進一步提出要求;在基金投資模式上,可采取股權、債權或股債結合等方式,開展多樣化投資,建立投貸聯動機制,增強基金投資靈活性。

  針對省級引導基金初期投資運作中存在的“設立慢、出資慢、投資慢”的問題,《加快省級政府引導基金投資運作若干政策措施》制定了加大政策激勵、完善制度約束、拓寬投資領域、創新投資方式、鼓勵交叉投資等16項政策措施。

  省政府層面出臺的這4份文件,搭建了山東省政府引導基金的制度框架。

  為將改革政策措施落到實處,山東省財政廳會同有關部門先后研究制定了《省級引導基金管理工作流程》《省級引導基金績效評價管理暫行辦法》《省級政府引導基金直投基金管理暫行辦法》,以及不同方向的引導基金管理實施細則等20多個制度辦法,形成了比較全面、系統規范的引導基金管理制度體系,確保了在基金設立、投資運作、風險控制和監督管理等各個方向、各個環節有法可依、有規可循,為推動全省引導基金健康發展奠定了制度保障。

  “盡管如此,政府引導基金的管理仍處在摸索階段,對這項不斷創新、不斷變化的工作,我們的制度建設可以說是永無止境,永遠在路上。”宋杰表示。

  設立直投基金,解決中小企業融資難題

  記者注意到,山東省政府引導基金除了通過子基金進行投資外,還在全國率先創新設立省級直投基金,直接對齊魯股權交易中心掛牌企業進行股權投資。

  根據山東省政府出臺的《推動資本市場發展和重點產業轉型升級財政政策措施》,省級引導基金設立直投基金,委托省財金投資集團、省發展投資控股集團采取股權投資方式運營。凡2016年7月1日至年底前在齊魯股權交易中心新掛牌的企業,直投基金給予每戶300萬元支持。山東省財政廳還會同省金融辦出臺了直投基金管理辦法,建立了與齊魯股權交易中心、省財金投資集團、省發展投資控股集團的四方協作機制,加快直投步伐。

  在宋杰看來,直投基金有著多重意義:一是直接投資可解決中小企業融資難問題。對于企業從銀行融資來說,直投基金的進入提高了企業的授信,銀行找上門來放貸的現象明顯增多。二是極大調動了中小微企業在齊魯股權交易中心掛牌的積極性,有效激發了全省區域資本市場的發展。

  濟南嘉禾瑞豐科技開發有限公司是一家從事工業領域煙氣粉塵治理的環保企業,是直投基金股權投資的眾多掛牌企業之一。今年1月份,山東省、濟南市直投基金共向其投資750萬元,占總股本的27.28%。公司總經理宋軍告訴記者,直投基金的進入不僅吸引帶動了其他投資者,同時還提高了企業財務規范、管理規范,公司團隊也更有信心了。

  另外,在間接投融資上,宋軍說:“之前,公司沒有抵押物基本上從銀行貸不到款,就更別說授信了。現在不一樣了,直投基金入股后,銀行授信額度提高了50%,對企業發展壯大更加有利了。”

  濟南嘉禾瑞豐科技開發有限公司只是直投基金對企業進行股權投資的一個縮影。據統計,山東省級直投基金共支持掛牌企業340家,落實投資10億元,并產生了明顯成效。一方面,推動了山東區域資本市場的快速發展,去年齊魯股交中心新增掛牌企業1200家,其中直投政策實施后掛牌企業超過1000家,是中心成立5年來掛牌總和的2倍,掛牌企業總市值超過500億元,在全國同類市場中名列前茅;另一方面,帶動了市縣政府跟進,引導了社會資本跟投,激發了銀行對直投企業授信貸款的積極性,有效緩解了中小企業融資難題。初步統計,直投基金帶動各地政府配套以及吸引金融和社會投資320億元。

  優勢互補,多方共贏

  “基金進入后,不僅給我們帶來了資金,還給我們帶來了觀念上的轉變,推動公司戰略提升。”山大地緯軟件股份有限公司高級副總裁、財務總監趙永光對政府引導基金進行了高度評價。

  山大地緯公司是山東省服務業創新發展引導基金參股子基金“山東華宸基石投資基金合伙企業”所投資的眾多企業之一,總投資額4000萬元,其中政府引導基金出資980萬元,基金管理人為山東華宸股權投資管理有限公司。

  山東華宸投資總經理丁強告訴記者,山東省第三產業占整個經濟的比重越來越大,服務業發展前景很大,作為政府引導基金參股的一只子基金,投資領域為現代服務業和高新技術服務業,主要投向服務業創新發展的龍頭企業,以及極具發展潛力的處于幼稚期和初創期的服務業優質企業,重點扶持企業開展科技創新、服務創新和商業模式創新,發展新興服務業態。目前基金規模2.45億元,已經投了9個項目,覆蓋了初創期、成長期、成熟期各個階段的企業。

  對于為何選擇山大地緯公司進行股權投資,丁強說,公司業務全面,發展前景好,基金進入后也能夠幫助企業對接更多資源,支持企業快速發展。

  作為教育部直屬高校控股、第一支進入新三板創新層股票的公司,社保軟件和電力軟件開發是山大地緯目前的核心業務,市場占有率穩居前列。趙永光說,公司成立于1992年,一直以來,企業滿足于“小富即安”。2016年,公司通過增發股票方式引入山東華宸股權投資基金,資本市場給企業帶來了很大益處,由當初注冊資本1500萬元、凈資產5000萬元,發展到現在注冊資本2億多元、凈資產6億元。

  在趙永光看來,基金進入對公司最大的好處就是帶來了“倒逼機制”。“原來沒有主動擴張的想法,基金進入后讓我們發現有很多可以做的事情,推動了公司戰略提升和升級轉型。”趙永光舉例說,之前公司沒有產業鏈的考慮,基金進來后提了很多好的建議,有助于產業鏈的提升以及政府部門信息共享。

  而對于政府部門來講,政府引導基金通過子基金的股權投資,既扶持了企業,也實現了政府產業目標。宋杰說:“政府引導基金非常符合實際需要,既體現出政府的引導,也充分利用了市場機制,形成了支持企業發展的合力,實現了政府、社會資本與企業的三方共贏。原來政府既管資金又管項目,企業需要先報項目,再通過專家評審等進行資金分配。而現在通過引導基金把財政資金杠桿放大,吸引社會資本進入競爭性領域,讓專業化的投資人發現有潛質的企業進行投資,提高了財政資金使用效率,起到了‘四兩撥千斤’的作用。”

  對于基金管理機構來說,同樣也是獲益方。作為山東省政府引導基金參股子基金的管理機構之一,多盈投資管理股份有限公司總經理馮壯志告訴記者,政府引導基金在資金層面、平臺層面,以及內部規范管理和風控完善等方面對基金管理機構有著很大幫助。

  “政府可以做項目對接,推介項目資源,比我們團隊大海撈針去找要好得多,項目優選率要高。另外,政府引導基金規矩意識和流程意識都很強,與他們合作,對于我們團隊也是一種幫助。”馮壯志說,幾年來,政府引導基金扶持的產業面寬了,選擇基金管理人合作的思路寬了,優勝劣汰的體系形成了,扶強助優、獎優懲劣的激勵約束機制也形成了。

  效益日漸顯現,收獲前景可期

  經過兩年多的發展,山東省省級政府引導基金的效益日漸顯現。

  在運作省級股權投資引導基金方面,2015年以來財金集團代表各類省級政府引導基金共參股設立了35只子基金,基金總規模179億元,其中引導基金出資35億元,實現了5倍多的放大作用,引入了深創投等優秀投資機構落地山東;在運作PPP發展基金方面,參股設立12只子基金,基金總規模1200億元,其中引導基金出資80億元,實現了15倍的杠桿放大作用,吸引了易華錄集團、東方資產等大型央企組建基金管理機構落戶山東。

  山東省省級政府引導基金參股子基金煙臺源創科技投資中心投資的北京良業環境技術有限公司,已通過企業并購重組實現成功退出,這是省級引導基金的第一個退出項目,也是一個成功的案例,投資回報率達到了75.5%。

  一般來說,基金投資退出方式主要有IPO上市、新三板掛牌轉讓、第三方收購、并購股份以及股東回購等。據介紹,2015年山東省級天使投資引導基金出資3000萬元參股子基金煙臺源創科技投資基金,2016年4月煙臺源創科技投資基金投資了北京良業環境技術有限公司800萬元(其中引導基金出資167.8萬元),2017年6月份北京碧水源科技宣布以現金方式收購北京良業環境公司70%的股權,子基金所持股份全部轉讓,對應的轉讓金額為1529.4萬元,按照投資協議約定,政府引導基金取得凈收益126.7萬元。

  山東省信息產業發展引導基金和山東省節能投資引導基金,在2015年底參股設立了規模均為2億元的兩只子基金:山東中泰齊東信息產業發展投資基金和山東中泰齊東世華節能投資基金。其中,政府引導基金出資額各為5000萬元,目前基金投資效率高,被投資的企業也發展態勢良好。

  參股子基金負責人、中泰資本管理有限公司董事長劉玉星告訴記者,截至2016年底,山東中泰齊東信息產業發展基金完成了對8個項目的9筆投資,投資總額19777萬元,完成基金實繳規模的98.9%;山東中泰齊東世華節能投資基金共完成對7個項目的8筆投資,投資總額19440萬元,完成實繳規模的97.2%。山東省財政廳于2016年11月下發通報,對這兩只基金進行了表揚。

  由于被投資企業發展良好,政府引導基金退出節奏符合投資預期,收獲前景也很可觀。據劉玉星介紹,兩只基金已投資的10家企業中,有5家企業計劃于2017年提交首發上市申請文件或進入上市公司并購程序;有2家計劃于2018年提交首發上市申請文件,投資收益未來可期;在威海的2個投資項目根據協議約定收回了投資。另外,子基金已經再次召開投委會,擬近期投資于一家上市公司定增項目,收益也較為可觀。

  深化認識,健體提質

  山東省在推進政府引導基金工作、建立完善的運行規則和職責體系等方面,積累了豐富的經驗。

  “從這兩年多的實踐來看,政府引導基金在推動山東供給側結構性改革中發揮著積極作用,將成為今后政府支持經濟的重要抓手。”宋杰說,隨著政府引導基金工作的不斷開展,各方面對基金的認識也在不斷深化,但還存在一些認識誤區。如,把基金等同于資金,求快心急、求好心切,忽視了基金運行的內在規律,這需要進一步統一認識,加強輿論引導。

  劉玉星也表示,基金就是一定數量資金的集合,資金集合后,部分基金的資金依然保持資金屬性,比如,各類貨幣基金。而另有一部分基金的資金,如各類股權投資基金則轉變為資本屬性,對該類基金的管理與要求,包括有關部門進行審計與督導,都不能把它等同于財政專項資金。

  劉玉星說,財政資金用作政府引導基金后,已經轉變為市場化的母基金,財政資金到引導基金的過程是財政預算資金的支付使用過程,雙方是監管關系。而引導基金到參股子基金的過程是投資過程,雙方是市場化契約關系。為此,他建議政府部門對于政府引導基金及其出資設立的子基金實施分層管理,即政府部門可以直接管理全部由財政資金出資設立的引導基金。但對于子基金,只能依照公司章程或合伙協議約定進行投資、管理和退出,政府部門不應該也不能越過《合伙協議》簽約主體(政府引導基金或其管理機構)。

  同時,政府部門應該建立子基金及其管理機構的評價體系,本著市場化原則實現優勝劣汰,將投資能力差的管理機構及其主要管理人員排斥在政府引導基金之外。劉玉星認為,評價體系應該緊緊圍繞兩個指標:一是投資進度與退出進度,既要避免基金不投或投資過慢,更要避免投后難以退出或無法退出。二是投資績效的“靚度”,可以以銀行同期貸款利率為基準,對投資收益水平進行評價。

  記者了解到,2016年底,山東省省級政府引導基金從5只不按約定履行基金設立、出資、投資義務的參股基金中退出。嚴格引導基金退出政策,起到了激濁揚清、瘦身強體、提質增效的效果。除此之外,山東省還通過建立省級股權投資引導基金月報分析制度、加大約談通報力度、開展基金督查調研等,加大監管力度,確保引導基金健康持續發展。

  同時,作為新生事物,寬松的輿論環境對于政府引導基金的發展也尤為必要。宋杰說,政府引導基金才剛剛起步,需要在實踐中不斷總結完善、探索發展。國務院印發的《關于深化預算管理制度改革的決定》《關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》,明確提出“探索專項轉移支付分配新方式”。既然是改革就帶有風險性,既然是探索就帶有創新性,宋杰和劉玉星都建議,建立容錯機制,以包容的心態、寬松的環境,引導政府引導基金在資本端發揮更大的作用,讓更多的社會資本來幫助實現政府調控經濟的目標。

    (文章來源:《中國財經報》)


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